Nu we weer middenin een energiecrisis zitten, en blijkt dat die voor alle partijen, inclusief de overheid, best lastig te managen is, wordt van alle kanten geroepen dat we in Nederland twintig jaar geleden zijn doorgeslagen in de liberalisering van het energiesysteem.
Dat is wel gemakkelijker geroepen dan ook echt aangetoond. Een eerlijk beeld van het functioneren van het energiesysteem van vóór die tijd is niet super rooskleurig. Veel verstarring en verkokering, veel regionale koninkrijkjes en weinig samenwerking. Wat al het geroep over doorgeslagen liberalisering eigenlijk wil zeggen, is dat de ordening zoals die enkele decennia geleden is opgezet niet voldoet in deze tijd van turbulente veranderingen.
En dat is ook niet onlogisch. De ordening van destijds ging uit van een relatief stabiele situatie. Wel met groei, maar allemaal heel beheersbaar in een systeem dat zelf niet meer hoefde te veranderen. Op dit moment zitten we in een acute crisis, in een energiesysteem dat in transitie is. Daar hoort een andere ordening bij, met andere regels en mogelijkerwijs ook met een andere verdeling van de rollen tussen markt en overheid.
In een transitie wordt een oud systeem vervangen door een nieuw systeem. Zo’n transitie bevat risico’s die private partijen niet graag nemen. In de opbouw van het nieuwe systeem hebben private partijen ook belangen die niet altijd gelijk oplopen met de maatschappelijke belangen van het nieuwe systeem. Er is nog geen brede kennis beschikbaar over de nieuwe situatie, en tussen verschillende partijen kan eenvoudig een grote informatie-asymmetrie ontstaan. Met mogelijkerwijs ongewenste verdelingseffecten en een te grote positie voor de gevestigde belangen.
Ingrijpende stappen in transitie
Het ligt voor de hand dat de overheid een positie kiest, en een ordening verzorgt, die rekening houdt met deze elementen omtrent kennis, risico’s en een rechtvaardige toekenning van het publieke belang. Als we ver teruggaan in de tijd zien we ook dat de overheid in een transitie soms ingrijpende stappen zet. In 1799 werd in Nederland de briefpost in staatshanden gelegd. Dat regelde niet alleen een efficiënt briefverkeer en landelijke dekking, maar kon daarmee ook het briefgeheim reguleren.
Een ander voorbeeld is de Spoorwegwet van 1860, waarmee het spoorwegennet in overheidshanden kwam, hoewel de eerste spoorlijnen in de decennia daarvoor privaat waren aangelegd. Zonder slag of stoot ging dat niet. Er is nog een kabinet op gevallen. In een recenter tijdvak zien we dat bij de opkomst van de vaste telefonie de overheid zelf het eigenaarschap op zich nam, en inmiddels alweer lang geleden heeft afgestoten, maar bij de mobiele telefonie het publieke belang heeft geordend via technische standaarden en interoperabiliteit. Je kunt dankzij die regulering wereldwijd bellen vanaf de ene provider naar een contact die bij een andere provider zit. Maar voor de internetplatformen hebben we dergelijke regulering nog niet. Gelukkig hebben we in Europa binnenkort wel een standaard voor de oplaadsnoertjes.
Overheid op zijn best
Het energiesysteem is dus ook in transitie. En zit zelfs in een acute crisis vanwege het wegvallen van het merendeel van de fossiele brandstoffen uit Rusland. In tijden van crisis is de Nederlandse overheid ook vaak op zijn best. Dat kunnen we bijvoorbeeld zien aan de snelheid waarmee vloeibaar-gas-terminals bij de Groningse Eemshaven zijn gerealiseerd.
Voor de langere tijdshorizon van de transitie naar een klimaatneutraal energiesysteem zien we dit tempo nog niet. De congestie in het elektriciteitsnet waar ondertussen half Nederland last van heeft is daar een illustratie van. Achteraf bezien ware het verstandig geweest de marktordening een jaar of tien eerder op deze transitie in te richten. En bijvoorbeeld daarvoor de ACM ook de goede richting en de wettelijke onderbouwing te geven. Op dit moment ligt de urgente vraag voor, welke rol de overheid zal pakken om de transitie - waar we maar weinig tijd voor hebben - tot een succes te maken.
Kan een goede en rechtvaardige ordening van energieopslag, van conversie, van productie en verdeling, via regulering, normering en prijsprikkels tot stand komen? Of is het denkbaar dat de overheid delen van het nieuwe energiesysteem tijdelijk in eigen hand neemt? Dat lijkt misschien een gekke vraag als het over wind op zee gaat, maar bijna iedereen vindt het een logische vraag als het over het bouwen van een kerncentrale gaat. Voor dat laatste is er immers geen private partij te vinden die alle financiële risico’s zelf wil dragen en ook de maatschappelijke gevoelens en belangen kan beheersen. Maar de introductie van kernenergie heeft flinke implicaties voor het nieuwe energiesysteem als het gaat om balanceren van vraag en aanbod, inclusief de rol van opslag, en de prijsstelling van energie. Dus voor je het weet moet een overheid die A zegt ook B zeggen. Heel goed nadenken dus, over de integrale ordening van de energietransitie, en snel omdat we er inmiddels al middenin zitten.
Bernard ter Haar heeft als topambtenaar gewerkt op de ministeries van Financiën en SZW. Op dit moment is hij werkzaam bij ABDTopconsult van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Ter Haar schrijft maandelijks voor Investment Officer over de relatie tussen overheid en markt.
